Los cambios en el liderazgo del Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos de Colombia, las continuas alertas sobre problemas en su implementación y la violencia criminal generan dudas sobre el futuro de la iniciativa.

El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos en Colombia (PNIS) es la materialización de uno de los puntos de los acuerdos de paz entre el gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) firmado en 2016. El objetivo del programa era reducir, a través de la sustitución, la cantidad de cultivos de coca en el país, y —con esto— privar a los grupos criminales de la materia prima necesaria para la producción de cocaína. 

Sin embargo, su implementación ha estado atravesada por grandes obstáculos. Colombia sigue teniendo el mayor número de hectáreas de coca en el mundo y ha batido récords en la producción de cocaína en los últimos años.

A mediados de mayo, el gobierno de Gustavo Petro presentó a Gloria Miranda como la nueva directora nacional de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, entidad encargada de implementar el PNIS. Hasta entonces, Miranda se desempeñaba como directora de Política de Drogas y Actividades Relacionadas dentro del Ministerio de Justicia.  

El nombramiento de Miranda como nueva directora responde, entre otras cosas, a las críticas al gobierno por la baja ejecución del programa. En abril, en un debate de control político en el congreso, se anunció que durante 2023 solo se ejecutó el 5% del presupuesto destinado a la implementación del PNIS. 

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La falta de implementación también ha deteriorado la relación del gobierno de Petro con las comunidades en zonas cocaleras, y ha dejado a las comunidades en zonas cocaleras vulnerables ante el crimen organizado. Los cultivadores de coca, en los departamentos de Norte de Santander y Córdoba, anunciaron que saldrán a paro por los incumplimientos en el programa de sustitución y las familias que firmaron acuerdos de sustitución continúan exigiendo respuestas.

InSight Crime presenta algunos de los puntos claves del debate sobre los cultivos de coca en Colombia, el rol que el crimen organizado ha tenido en la implementación del PNIS y el posible escenario futuro de la sustitución.

Un camino lleno de obstáculos 

En 2017, cuando se anunció la creación del PNIS, muchos expertos la consideraron la estrategia de sustitución de cultivos de coca más ambiciosa empleada en Colombia hasta la fecha. El PNIS debía funcionar a través de acuerdos entre las familias y el gobierno nacional: las familias erradicarían sus cultivos, y, a cambio, el gobierno entregaría subsidios y brindaría asesoría técnica para emprender proyectos productivos de corto y largo plazo. 

“Era un programa excesivamente ambicioso y con unos objetivos enormes” explicó Luis Felipe Cruz, investigador de DeJusticia, un centro de investigaciones jurídicas y sociales, a InSight Crime.

Los problemas del PNIS fueron creciendo. En primer lugar, la falta de articulación entre la dirección del PNIS y el Ministerio de Agricultura y otras instituciones entorpeció las actividades del programa. Además, el hecho de que no hubiera una asignación presupuestal clara y que no hubo un diseño con enfoque diferencial ni territorial afectaron su implementación, según un informe realizado por el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas de la Universidad de los Andes. 

Esta situación brindó a los grupos criminales, con presencia en las zonas de cultivo de coca, una oportunidad para legitimar su discurso sobre los incumplimientos por parte del gobierno a los acuerdos de paz y aumentó la desconfianza de las comunidades frente al gobierno.

Además, las fallas en la implementación del programa pusieron en especial riesgo a los líderes sociales que apoyaron la sustitución. Los grupos armados ilegales vieron en estos liderazgos un obstáculo para uno de sus principales negocios. Tras la firma de los acuerdos colectivos en el marco del PNIS, la tasa de asesinatos de líderes sociales aumentó un 546%, de acuerdo a un estudio realizado por el economista Lucas Marín Llanes.

La estrategia actual del gobierno nacional, plasmada en su documento de política de drogas, consiste en ejecutar el programa, y enviar una señal a las comunidades de su voluntad de cumplir con lo pactado. La ejecución del programa consiste en cumplir con los pagos de 36 millones de pesos —unos US$ 9.000— a las familias que se habían vinculado. Sin embargo, más allá de los pagos, los compromisos de proyectos productivos que se habían establecido en un inicio no se ven en el horizonte.

Pero, la realidad en las zonas cocaleras es más compleja y estas medidas no van a solucionar la violencia que azota a las comunidades, donde los grupos criminales se han fortalecido en el último año. 

Una oportunidad perdida

De manera paralela a la implementación del PNIS, se han dado cambios importantes en el mercado de la coca a nivel territorial debido a una evolución en el panorama criminal. 

Desde el segundo semestre de 2022, los campesinos de departamentos que concentran la mayor parte de los cultivos de coca del país, como Norte de Santander, Cauca, Nariño y Putumayo, reportaron un desplome en los precios de la hoja de coca y la pasta base de coca, del 45% y 30% respectivamente.

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Hay varios factores que influyen en la fluctuación de los precios de la coca en los territorios, como el aumento de los precios en los insumos y la saturación de las rutas del narcotráfico. Sin embargo, uno de los aspectos claves fue la salida de las FARC de los territorios, en 2017, luego de la firma del acuerdo de paz.

Las FARC dominaban el mercado y los precios de la hoja de coca y la pasta base en las zonas donde ejercían control territorial. Tras su salida, los demás grupos criminales no han logrado llenar el vacío de poder.  Por el contrario, las disputas territoriales entre grupos criminales como el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y las disidencias de las FARC, han exacerbado aún más la caída de los precios, pues los compradores internacionales no se atreven a visitar estas zonas debido a la falta de garantías de seguridad.

El colapso en los precios ha llevado a que más cultivadores de coca estén dispuestos a sustituir sus cultivos. En zonas del departamento de Cauca algunos campesinos se han volcado a la siembra del café como respuesta a la crisis de los precios de la hoja de coca. Sin embargo, esta es una ventana de oportunidad que todavía no ha sido aprovechada por el gobierno.

Un futuro incierto

La actual política de drogas planteó un cambio estructural respecto a la lucha contra el narcotráfico en el país, pero el futuro de la sustitución es poco claro.

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Aunque la política se enfoca la persecución de las redes de tráfico internacional de cocaína y no en perseguir a los pequeños cultivadores de coca, también se ha distanciado del enfoque de la sustitución. Según el gobierno, estos programas se han enfocado en acuerdos de corta duración, dejando de lado aspectos estructurales claves para atender la dependencia de ciertos territorios a economías ilícitas.

En este escenario, han tomado fuerza debates que plantean usos legales para la hoja de coca y que pueden ser alternativas a la sustitución. Esta ha sido una de las principales banderas del gobierno actual en lo referente al tema de la coca.  

A finales de 2023, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) otorgó el primer registro para la producción de abono orgánico compuesto por hoja de coca, cultivada en los departamentos de Cauca y Huila. Además, asociaciones indígenas, campesinas y afrocolombianas han innovado en el uso de la hoja de coca para la producción de alimentos y bebidas, colorantes para telas, y abonos. 

La creación de economías alternativas es una oportunidad importante. Un miembro de la cooperación internacional —que habló con InSight Crime en condición de anonimato por no estar autorizado a comentar sobre el tema— mencionó que más allá de sustituir un cultivo por otro, las estrategias pueden enfocarse en sustituir economías ilegales por economías legales, lo que puede traducirse en impulsar oportunidades económicas más allá del agro. 

Sin embargo, puntualizó que si el Estado no logra sustituir una economía por otra, ese vacío seguirá siendo llenado por grupos criminales y economías ilegales. Esto es algo que ya se está dando en algunos territorios cocaleros donde, ante la baja en los precios de la coca, los cultivadores han migrado a la minería ilegal. 

Imagen principal: Campesinos llevan cargas de hoja de coca cosechada en Colombia. Crédito: AP